저축은행 경영건전화를 위한 제도개선방안

Ⅰ. 서설

▪ 1972년 사금융양성화 3법을 제정하여 서민과 중소기업을 위한 서민금융기관으로 상호신용금고가 출범하였다. - 단기금융업법(투자금융사 → 종금사), 상호신용금고법(350개 인가), 신용협동조합법

▪ 상호신용금고의 대외경쟁력을 제고하기 위하여 상호신용금고법을 상호저축은행법으로 개정하고 2002년 3월 상호저축은행으로 일괄전환하였다.

▪ 전체 금융기관 중 - 3% 정도 점유

▪ 상호저축은행의 건전한 운영을 유도하여 서민과 중소기업의 금융편의를 도모하고 거래자를 보호하며 신용질서를 유지함으로써 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다(상호저축은행법 제1조) - 저축예금기관으로서 자금의 대부분을 특정지역의 서민이나 영세상공인으로부터 저축성예금형태로 조달하여 특정한 목적과 연관된 대출로 운영된다. - 신용협동조합, 새마을금고 등

▪ 거래자의 신용도를 높은 쪽에서 낮은 쪽으로 5단계로 나누어 봤을 때 1단계에 해당하는 거래자는 은행권을 2단계 해당자는 보험회사, 3단계 해당자는 저축은행, 4단계에 해당자는 대부업, 5단계 해당자는 사채를 이용. 저축은행까지가 제도금융권에 속함

▪ 1994년 및 1997년의 상호신용금고법의 개정을 통한 상호신용금고의 여․수신업무범위가 확대되었지만, 1997년의 외환위기(IMF) 이후 수많은 상호신용금고가 경영파단의 위기에 직면하였다.그 결과 1997년말 231개였던 상호신용금고의 수는 2001년 121개로 약 50% 정도 감소하였다.

▪ 최근 저축은행이 부동산 PF 대출 등 무리한 자산운용으로 부실화를 초래하여 상당수가 퇴출되는 등 업계가 전반적 위기에 직면함 - 경영 부실화의 배경에는 경영 건전성에 대한 감독태만도 원인이 되지만 제1금융권과 경쟁하기 위해서는 고수익을 내야 하기에 위험을 감수할 수밖에 없는 경영 구조상의 문제점도 원인이 됨 - 저축은행은 위로는 제1금융권, 아래로는 자유로운 경영이 보장되는 대부업체 등의 중간에서 경쟁력이 약화되는 현상이 나타남

▪ 경영건전성 확보를 통한 신뢰회복이 필요하다. 건정성 강화방안을 여․수신 등 업무의 적절한 운영, 자산 및 재무건전성, 지배구조개선의 관점에서 검토함

Ⅱ. 여․수신업무의 적절한 운영

상호저축은행법 제11조(업무) ① 상호저축은행은 영리를 목적으로 조직적·계속적으로 다음 각 호의 업무를 할 수 있다.

1. 신용계 업무

2. 신용부금 업무

3. 예금 및 적금의 수입 업무

4. 자금의 대출 업무

5. 어음의 할인 업무

6. 내·외국환(내·외국환) 업무

7. 보호예수(保護預受) 업무

8. 수납 및 지급대행 업무

9. 기업 합병 및 매수의 중개·주선 또는 대리 업무

10. 국가·공공단체 및 금융기관의 대리 업무

11. 제25조에 따른 상호저축은행중앙회를 대리하거나 그로부터 위탁받은 업무

12. 「전자금융거래법」에서 정하는 직불전자지급수단의 발행·관리 및 대금의 결제(제25조의2제1항제9호에 따른 상호저축은행중앙회의 업무를 공동으로 하는 경우만 해당한다)

13. 「전자금융거래법」에서 정하는 선불전자지급수단의 발행·관리·판매 및 대금의 결제(제25조의2제1항제10호에 따른 상호저축은행중앙회의 업무를 공동으로 하는 경우만 해당한다)

14. 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따라 금융위원회의 인가를 받은 투자중개업, 투자매매업 및 신탁업

15. 제1호부터 제14호까지의 업무에 부대되는 업무 또는 제1조의 목적 달성에 필요한 업무로서 금융위원회의 승인을 받은 업무

1990년대 금융기관에 대한 규제완화조치에 따라 상호신용금고의 수신업무 및 여신업무범위가 대폭확대되었다. 수신업무의 측면에서는 종합적인 예금업무 미치 저축업무로 그 업무범위가 확대되었으며, 여신업무의 측면에서도 제한이 없어져 공과금대리수납, 보관업무, 내국환업무 및 외국환업무도 취급할 수 있게 되었다. 결과적으로 상호금융적 성격이 퇴색되어 일반은행화되는 현상이 나타나게 되었다.

1. 수신업무

개인거래자의 비중이 1997년 74.2%에서 계속 늘어나 2005년 말에는 93.2%로 최대 자금조달원이 되고 있다. 중소기업은 5.5%에 그치고 있다.

반명에 여신은 중소기업에 대한 대출이 1997년 55.1%에서 2005년 말에는 73.7%로 늘어나고 있음

* 후순위채권 : 발행기업의 파산시 다른 일반 채권, 예금 채권 등 선순위채권자에 대한 원리금 전액을 지급한 후에야 원리금 지급이 가능한 채권을 말한다. 주주보다는 변제순위가 앞선다. 후순위채권은 지급순위가 주주의 순위에 근접하기 때문에 일정 요건을 갖춘 경우에 은행들이 국제결제은행(BIS)기준 자기자본비율을 산정할 때 부채가 아닌 보완자본으로 인정받는다. 통상 은행은 자본을 늘리기 위해서 유상증자를 실시하지만 재무구조가 부실한 금융회사의 증자에 참여하는 투자자들을 구하기가 어렵기 때문에 이자율이 높은 장점을 이용해 투자자를 유치하기 위한 방편으로 후순위채권을 발행하기도 한다. 후순위채권은 중도 해지가 되지 않고 담보로 대출을 받을 수도 없으며, 시장이 형성되지 않아 환금성이 떨어진다.

이는 국제결제은행에서 자본으로 인정받기 때문에 예금자보호법의 보호를 받을 수 없다.

(부산저축은행과 삼화저축은행의 후순위채권의 피해금액은 1400억원에 이른다.)

2005년 말 현재 해지율이 낮고 계속거래가 가능한 보통예금과 적금의 비중이 매우 낮은 반면 금리가 높은 정기예금에 91%가 편중되어 있는 불안정한 구조로 되어 있다(요구불예금 6.5%). - 낮은 공신력을 보완하기 위해서 고금리예금을 판매한 결과이며, 이러한 정기예금 위주의 수신구조는 특정시점에 만기가 집중될 경우 예금이탈방지와 재유치를 위해 다시 고금리를 유치할 수밖에 없는 악순환이 계속되는 등 금리 및 유동성리스크에 노출되는 요인으로 작용한다.(2002말 은행의 경우 정기예금의 비중이 46.4%, 요구불예금이 12.6%로 비교적 안정적인 수신구조를 가지고 있다)

상호저축은행법 제4조(상호저축은행의 영업구역)

제7조(지점등 설치의 제한) 상호저축은행은 본점을 제외한 지점·출장소를 설치할 수 없다. 다만, 대통령령으로 정하는 바에 따라 금융위원회의 인가를 받아 해당 상호저축은행이 제4조에 따른 영업구역 내에 설치하는 경우에는 그러하지 아니하다.

(지점설립을 위해서 자기자본이 설립자본금의 2배 이상, BIS비율이 5% 이상, 최근 2년간 임직원이 정직이상 처분을 받은 사실이 없어야 하는 등 엄격한 규제를 가하고 있다) - 2006년 5월 시행령 개정으로 여신전문출장소의 설치가 허용됨 - 대출모집인제도 시행중.

2. 여신업무

제11조 ② 제1항의 업무를 할 때 신용공여 총액에 대한 영업구역 내의 개인과 중소기업에 대한 신용공여 합계액의 최소 유지 비율, 그 밖에 상호저축은행이 지켜야 할 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.

(시행령 제8조 50% 이상 – 금융기관에 대한 신용공여 제외(감독규정 22조의 3) 1. 부동산 PF 20%, 2. 가. 건설업 나. 부동산업 및 임대업 30% 1과 2를 합하여 50%)

* 여신심사위원회 - 표준규정

제12조(개별차주 등에 대한 신용공여의 한도) 20% 이하 자기자본 5배 이내

제12조의2(대주주가 발행한 주식의 취득요건 등) 이사회의 결의를 거쳐야 한다.

제12조의3(대주주의 부당한 영향력 행사의 금지)

제15조(지급준비자산의 보유) 수입한 부금·예금 및 적금 총액의 100분의 50 이내

제17조(차입의 제한) 상호저축은행은 자기자본을 초과하여 차입을 할 수 없다.

[개정안]

- SPC우회대출규제 - 저축은행들이 특수목적법인 등을 통해 우회대출하는 데에 따른 문제

저축은행 계열이 공동으로 투자해 실질적 지배력을 갖는 사모펀드의 경우 공동펀드 형태를 띠고 있더라도 단독펀드와 마찬가지의 규제가 적용(예 : 부산1, 2저축은행 등이 공동으로 투자한 특정펀드의 경우 각 저축은행의 투자한도를 지켰더라도 계열 저축은행 지분율이 50%를 넘어가면 한도초과대출로 판단하는 것이다.

- 대출한도 : 법인은 100억원(종전 80억), 개인사업자 20억, 개인 6억으로 차등화한다.

- 저축은행이 대주주에게 불법대출을 해 준 경우 : 저축은행에만 20% 이하 과징금을 물리고 있지만 앞으로 위반금액의 40%이하 과징금을 저축은행과 대주주에 공동으로 물린다. - 형사처벌도 5년 이하의 징역 또는 5000만원 이하의 과태료에서 10년 이하의 징역, 5억원 이하 과태료로 높인다.

3. 부대업무

4. 금융결제원업무 - 금융결제원 금융공동망을 이용하여 입․출금이 가능

5. 금융투자업 등 기타업무(투자매매업, 투자중개업, 신탁업 영위가능) : 2003. 8월부터 방카슈랑스업무를 취급.

▪ 예․대마진 위주의 단순한 수익구조

저축은행은 예대업무 위주의 단순 수익구조를 가지고 있어 경기변동에 따른 예․대마진폭의 변화가 커서 수익이 불안정하고, 경기침체로 여신이 부실화될 경우 수익성이 급격히 악화되어, 적정 예․대마진을 확보하기 위해 고위험 고수익 대출에 자금을 운용할 수 밖에 없어 부식이 심화될 우려가 있음(은행권에 비하여 담보와 신용상태가 취약한 소상공인이나 중소기업들이 주로 저축은행을 이용하는 경우가 많아 상대적으로 여신이 부실화될 위험성이 크다)

특히 예․대마진 외에 수익원이 부족하여 PF와 같은 고수익 상품에 자금운용을 집중하는 경향이 있어 부동산 시장의 침체와 함께 저축은행의 부실화를 가져왔다.

- 금융투자업 일부허용 - 리스크 관리의 필요(* 개정안 - 고위험 자산운용도 금지)

제18조의2(금지 행위) 상호저축은행은 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다.

1. 자기자본을 초과하는 유가증권에 대한 투자. 유가증권의 종류별로 투자 한도를 따로 정할 수 있다.

2. 업무용부동산 외의 부동산의 소유.

4. 직접·간접을 불문하고 그 상호저축은행의 주식을 매입하도록 하기 위한 신용공여 또는 그 상호저축은행의 주식을 담보로 하는 신용공여

5. 상품 또는 유가증권에 대한 투기를 목적으로 하는 신용공여

6. 타인의 명의를 이용한 신용공여

7. 정당한 이유 없이 제37조제1항에 따른 대주주등에게 금전, 서비스, 그 밖의 재산상 이익을 제공하는 행위. 다만, 대주주등에 대한 신용공여 금지 및 가지급금 지급 금지에 관하여는 제37조에 따른다.

Ⅲ. 자산 및 재무건전성

제22조의2(경영건전성 기준)

1. 재무건전성 기준

2. 자산건전성 분류 기준

3. 회계 및 결산 기준

4. 위험관리 기준

5. 유동성 기준

제22조의3(내부통제기준) 내부통제기준 설정, 준법감시인제도

제22조의5(업무보고서의 제출)

제23조의2(경영 공시) - 개정안 : 저축은행들이 국제결제은행(BIS) 기준 자기자본비율을 6개월마다 공시하던 것을 3개월마다 하도록 조정했다.

제35조의2(임원의 결격사유)

제37조(대주주등에 대한 신용공여 등의 금지)

- 「금융산업의 구조 개선에 관한 법률」에 따르면 금융기관에 부실징후가 발견된 경우에는 금융위원회는 ‘적기 시정조치’라는 행정처분을 하여야 한다. - 자산 매각 등

(금감원 직원 들이 뇌물을 받고 용인 - 직원에 대한 손해배상책임 추궁, 금융감독원도 사용자책임)

- 검사권한의 강화 : 저축은행의 사태의 본질은 금감원이 여러 차례 검사했지만 불법대출․분식회계 등 비리를 사전에 밝혀내지 못한 것에 있다. - 예금보험공사의 검사권한을 강화하는 동시에 금감원의 재량권은 줄이기로 했다. - 대형저축은행에 대해서는 금감원과 예보의 공동검사를 의무화하고, 예보가 단독조사할 수 있는 대상도 확대함으로써 금감원의 독단을 견제하게 한다.

- 금융회사를 징계하는 제재심의위원회 결정을 공개토록 하여 업계와의 유착 소지를 없애는 동시에 감독과 검사의 투명성을 높인다.

- 저축은행이 유동성이 부족할 경우 금융감독 당국이 직권으로 영업정지시킬 수 있다. 저축은행이 스스로 영업정지를 신청하도록 한 기존 규정 때문에 영업정지 사실이 사전에 다 알려진 부산저축은행 사태에서의 문제점

- 예금 1% 넘게 빠지면 금감원 보고 의무화

- 저축은행이 다른 저축은행을 인수하는 것을 원칙적으로 금지했지만 부실저축은행 구조조정을 위한 인수는 예외적을 허용한다.

Ⅳ. 지배구조개선

제10조의3(사외이사의 선임) - 자산규모 3000억 이상, 사외이사추천위원회

제10조의4(감사위원회) - 자산규모 3000억 이상.

제10조의5(소수주주권의 행사)

제10조의6(대주주의 자격심사 등) -  2년, 자산규모 2조원 이상 1년.

제6조의 2(인가요건) 대주주(최대주주의 특수관계인인 주주를 포함하며, 최대주주가 법인인 경우에는 그 법인의 중요한 경영사항에 대하여 사실상 영향력을 행사하고 있는 주주로서 대통령령으로 정하는 자를 포함한다)가 충분한 출자능력, 건전한 재무상태 및 사회적 신용을 갖추고 있을 것

지배구조개선 - 이사의 책임

손해배상청구 - IMF 때도 예금보험공사는 2001년 12월까지 상호신용금고의 경우 79개 금고의 524명의 부실관련자(전․현직 임직원, 업무집행지시자 등 예금자보호법 제21조의 2)를 대상으로 3561억의 손해배상청구소송을 제기하였다.

저축은행법 제37조의 3(임원 등의 연대책임) 상호저축은행의 임원, 과정주주에 대하여 고의나 과실로 상호저축은행 또는 타인에게 손해를 입힌 경우에는 상호저축은행의 예금등과 관련된 채무에 대하여 상호저축은행과 연대하여 변제할 책임을 인정

- 이전에는 무과실연대책임을 인정하여 정당성 논란이 있었다. - 헌법재판소결정으로 “상호신용금고의 부실경영에 책임이 없는 임원”에 대하여도 연대하여 변제할 책임을 부담케 하는 범위내에서 헌법에 위반된다. “상호신용금고의 경영에 영향력을 행사하여 부실의 결과를 초래한 자 이외의 과점주주”에 대하여도 연대하여 변제할 책임을 부담케 하는 범위내에서 헌법에 위반된다고 결정함(헌법재판손 2000헌바34 결정 등)

Ⅴ. 결

기본적인 접근 : 은행과 유사한 업무를 계속 하려고 함 = 은행과 같이 덩치를 키를 것인지 아니면 원래취지대로 서민금융기관으로서 지위를 확고히 할 것인지

2005년말 현재 자산규모가 최고인 저축은행은 약 2조 1,773억원인 반면 최저 저축은행은 234억원으로 그 격차가 너무 크다. 동일 법 적용에 어려움 - 대소저축은행으로 나누어 규제하는 방안을 검토(BIS 기준 등)

자산규모, 경영실적, 자기자본규모, 점포망 등을 종합적으로 고려하여 우량저축은행에 대한 차등지원 - 리스크관리위원회 설치를 전제 : 지점설치의 자유화, 영업규제 완화, 취급업무의 확대 등 인센티브 제공 ↔ 서민가계 중심의 생활금융전문 저축은행